Zakon o planiranju i izgradnji ukratko: dozvole, CEOP, izmene 2025

Šta uređuje Zakon o planiranju i izgradnji i na koga se primenjuje

Zakon o planiranju i izgradnji je osnovni propis koji u Srbiji uređuje uslove i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnju objekata, kao i nadzor nad primenom zakona i inspekcijski nadzor (čl. 1). Primenjuje se na svakoga ko gradi, dograđuje, rekonstruiše, adaptira ili uklanja objekat: od porodične kuće i pomoćnog objekta do fabrike i autoputa. Ne odnosi se na vojne komplekse i rudarske objekte, koji imaju posebne zakone (čl. 1 st. 2).

Zvanični citat glasi: Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014, 145/2014, 83/2018, 31/2019, 37/2019 - dr. zakon, 9/2020, 52/2021, 62/2023, 91/2025 i 80/2026). Najveće reforme bile su 2014. godine, kada je uvedena objedinjena procedura, i 2023. godine, kada je ukinuta konverzija uz naknadu i osnovana Agencija za prostorno planiranje i urbanizam. Poslednje dve izmene su iz oktobra 2025. i 2026. godine, pa upiti „zakon o planiranju i izgradnji 2025“ i „novi zakon o planiranju i izgradnji“ vode na isti zakon iz 2009, u tekstu koji važi danas.

Kako je zakon strukturisan

Zakon ima preko 220 članova. Za građane i investitore najvažniji su ovi delovi:

• I Osnovne odredbe (pojmovi u čl. 2, objedinjena procedura u čl. 8-8đ)
• II Prostorno i urbanističko planiranje (planski dokumenti, lokacijski uslovi u čl. 53a-57)
• III Građevinsko zemljište (doprinos za uređivanje u čl. 97, konverzija u čl. 102-106)
• V Izgradnja objekata (tehnička dokumentacija, nadležnost za dozvole u čl. 133-134)
• VI Građevinska dozvola (čl. 135-147, uključujući rešenje po čl. 145 i privremenu dozvolu iz čl. 147)
• VII Građenje (prijava radova u čl. 148, stručni nadzor, tehnički pregled, upotrebna dozvola u čl. 158, održavanje)
• VIII Uklanjanje objekata (čl. 167-171)
• X Nadzor (urbanistička i građevinska inspekcija, čl. 172-184)
• XIII Kaznene odredbe (privredni prestupi i prekršaji, čl. 202-211)

Odredbe Zakona o planiranju i izgradnji koje se najčešće traže

Lokacijski uslovi (čl. 53a-56). Lokacijski uslovi sadrže sve urbanističke i tehničke uslove za izradu projekta i izdaju se za parcelu koja ispunjava uslove za građevinsku parcelu, uz idejno rešenje. Nisu potrebni za investiciono održavanje, adaptaciju, sanaciju, zidane ograde i radove kojima se ne menja spoljni izgled ni kapacitet priključaka (čl. 53a st. 8). Organ ih izdaje u roku od pet radnih dana od pribavljanja uslova imalaca javnih ovlašćenja, a prigovor se podnosi opštinskom ili gradskom veću u roku od tri dana (čl. 56).

Ko izdaje građevinsku dozvolu (čl. 133 i 134). Ministarstvo izdaje dozvole za velike i posebne objekte iz čl. 133: brane, energetska postrojenja preko 10 MW, državne puteve, aerodrome, objekte preko 50 m visine, objekte u zaštićenoj okolini kulturnih dobara od izuzetnog značaja i slično. Za sve ostale objekte nadležna je jedinica lokalne samouprave (čl. 134 st. 2). Ako opština ne reši u roku, ministarstvo na zahtev stranke preuzima nadležnost (čl. 134 st. 7).

Građevinska dozvola (čl. 135-137). Izdaje se investitoru koji dostavi projekat za građevinsku dozvolu, izvod iz projekta, rešenje o saglasnosti na plan upravljanja otpadom od građenja i rušenja, dokaz o odgovarajućem pravu na zemljištu ili objektu i dokaze o plaćenim taksama. Odgovarajuće pravo je pravo svojine, pravo zakupa i druga prava iz čl. 135. Dozvola se izdaje rešenjem u roku od pet radnih dana, a sastavni deo su lokacijski uslovi, iznos doprinosa i projekat (čl. 136 st. 3). Žalba se izjavljuje u roku od osam dana; kada rešenje donosi ministarstvo, nema žalbe, već upravni spor (čl. 136 st. 4 i 5).

Rok važenja dozvole (čl. 140). Dozvola prestaje da važi ako se radovi ne prijave u roku od tri godine od pravnosnažnosti. Prestaje i ako se u roku od pet godina ne izda upotrebna dozvola, osim za objekte iz čl. 133, komunalnu infrastrukturu koja se gradi fazno, objekte javne namene u javnoj svojini i porodične stambene zgrade koje investitor gradi za svoje stambene potrebe (čl. 140 st. 4). Organ može jednom produžiti važenje za dve godine ako je objekat konstruktivno završen (čl. 140 st. 5), a posle isteka investitor plaća naknadu u visini poreza na imovinu za ceo objekat (čl. 140 st. 6).

Rešenje o odobrenju za izvođenje radova (čl. 145). Za pojedine vrste objekata i radova, koje bliže određuje pravilnik iz čl. 201 st. 7 tač. 13a, ne izdaje se građevinska dozvola, već rešenje o odobrenju. Traži se odgovarajuće pravo, tehnička dokumentacija, saglasnost na plan upravljanja otpadom i takse. Kao dokaz o pravu na objektu može poslužiti i pravnosnažna upotrebna dozvola ili rešenje o ozakonjenju, iako objekat nije upisan u katastar (čl. 145 st. 3). Rok za rešenje je pet radnih dana, žalba osam dana, a posle rešenja investitor prijavljuje radove (čl. 145 st. 6-8). Pravnosnažno rešenje je osnov za upis u katastar (čl. 145 st. 10).

Prijava radova (čl. 148). Podnosi se organu koji je izdao dozvolu pre početka radova, uz dokaz o regulisanju doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, taksu i, posle izmena iz 2025, polisu osiguranja od štete prema trećim licima. Organ odmah dostavlja katastru dozvolu i izvod iz projekta radi upisa predbeležbe objekta u izgradnji (čl. 148 st. 4). Potvrdom prijave okončan je postupak izdavanja dozvole i mogu početi radovi (čl. 148 st. 13).

Doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta (čl. 97). Plaća ga investitor, a iznos se utvrđuje u rešenju o građevinskoj dozvoli: prosečna cena kvadrata novogradnje u opštini puta neto površina puta koeficijent zone i namene, koje određuje lokalna samouprava. Može se platiti u najmanje 36 rata uz sredstvo obezbeđenja, a jednokratna uplata pre prijave radova donosi umanjenje od najmanje 30% (čl. 97 st. 6).

Upotrebna dozvola (čl. 158). Objekat za koji se traži građevinska dozvola koristi se tek po pribavljenoj upotrebnoj dozvoli. Izdaje je isti organ, rešenjem, u roku od pet radnih dana, uz izveštaj komisije za tehnički pregled, projekat izvedenog objekta ili izjave da nije odstupljeno od projekta, elaborat geodetskih radova i sertifikat o energetskim svojstvima kada je propisan. Ako je uz zahtev priložen nalaz komisije za tehnički pregled da je objekat podoban za upotrebu, a organ u roku od pet radnih dana ne izda dozvolu niti odbije zahtev, objekat se izuzetno može koristiti i bez nje (čl. 158). Organ po službenoj dužnosti šalje dozvolu katastru, koji upisuje pravo svojine (čl. 158).

Uklanjanje objekata i inspekcija (čl. 167-184). Organ opštine rešenjem odobrava uklanjanje dotrajalog objekta koji ugrožava ljude i saobraćaj, a posle izmena iz 2025. i na zahtev vlasnika legalno izgrađenog objekta (čl. 167). Građevinski inspektor proverava da li je izdata dozvola, da li se gradi po projektu i da li objekat ima upotrebnu dozvolu (čl. 175). Njegova ovlašćenja su u čl. 176: obustava radova, rok do 30 dana za pribavljanje ili izmenu dozvole, uklanjanje objekta. Na rešenje inspektora žalba se izjavljuje ministarstvu u roku od 15 dana i ne odlaže izvršenje (čl. 184).

Konverzija (čl. 102-106). Pravo korišćenja na građevinskom zemljištu pretvara se u pravo svojine bez naknade, upisom po službenoj dužnosti. Vlasnik objekta stiče svojinu i na parceli radi uspostavljanja jedinstva nepokretnosti (čl. 105 i 106). Ko je svojinu na objektu stekao legalizacijom ili ozakonjenjem, dužan je da utvrdi zemljište za redovnu upotrebu objekta (čl. 105 st. 2).

Građevinska dozvola u praksi: objedinjena procedura i CEOP

Objedinjena procedura znači da investitor ima jednog sagovornika. Nadležni organ određuje posebnu organizacionu celinu koja sprovodi ceo postupak: lokacijske uslove, stručnu kontrolu, građevinsku dozvolu, prijavu radova, upotrebnu dozvolu, priključenje na infrastrukturu, upis u katastar i kućni broj (čl. 8). Uslove imalaca javnih ovlašćenja, na primer elektrodistribucije ili vodovoda, organ pribavlja sam, po službenoj dužnosti i u ime investitora (čl. 8d st. 3).

Sva razmena dokumenata je elektronska, u formi elektronskog dokumenta; papirni dokument se digitalizuje i overava, što može učiniti i projektant sa licencom ili advokat koji potpisuje podnesak (čl. 8a). Svaki organ vodi javno dostupan registar svojih predmeta (čl. 8v), a Agencija za privredne registre vodi Centralnu evidenciju objedinjenih procedura, poznatu kao CEOP, u kojoj su objedinjeni podaci svih organa u Srbiji (čl. 8g).

Rokovi za organ su kratki i za ove akte zakon ih izričito određuje u radnim danima: pet dana za lokacijske uslove po pribavljanju svih uslova, pet dana za građevinsku dozvolu, pet dana za upotrebnu dozvolu i pet dana za rešenje po čl. 145; prijava radova potvrđuje se bez odlaganja (čl. 8d st. 1). Imaoci javnih ovlašćenja odgovaraju u roku od 15 dana, odnosno 30 dana za objekte iz čl. 133; ako ne odgovore, organ podnosi prekršajnu prijavu protiv njih (čl. 8b).

Organ ne ocenjuje tehničku dokumentaciju ni verodostojnost priloga. Proverava samo nadležnost, ko je podnosilac, da li zahtev sadrži sve podatke, da li je priložena sva dokumentacija i da li je plaćena taksa (čl. 8đ st. 2). Ako zahtev odbaci, mora taksativno navesti sve nedostatke, a investitor koji ih otkloni u roku od 30 dana ne dostavlja ponovo dokumentaciju i ne plaća ponovo taksu (čl. 8đ st. 6 i 7). Za štetu zbog pogrešnog projekta solidarno odgovaraju projektant, vršilac tehničke kontrole i investitor (čl. 8đ st. 9).

Izmene 2025. i 2026: da li postoji novi Zakon o planiranju i izgradnji

Odgovor na upit „zakon o planiranju i izgradnji 91/2025“ glasi: to je Zakon o izmenama i dopunama, objavljen 23. oktobra 2025. i na snazi od narednog dana. Nije novi zakon. U istom broju „Službenog glasnika“ objavljen je i Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima, novi zakon o legalizaciji, pa se ta dva propisa često mešaju.

Šta su izmene iz 2025. promenile:

• Studija zaštite kulturnih dobara izrađuje se samo za objekte u granicama i zaštićenoj okolini kulturnih dobara od izuzetnog značaja i dobara sa Liste svetske baštine (čl. 2 tač. 78), a projekti od posebnog značaja za Srbiju izuzeti su od studije (čl. 46 st. 10).
• Objedinjena procedura obuhvata i stručnu kontrolu i rešenje o uklanjanju objekta (čl. 8); do nadogradnje CEOP-a ta dokumentacija se podnosi u papiru (čl. 42 zakona o izmenama).
• Prijava radova traži polisu osiguranja od štete prema trećim licima (čl. 148 st. 2).
• Probni rad državnih puteva prvog reda dozvoljen je pre upotrebne dozvole, uz uslove iz pravilnika (čl. 157 st. 2).
• Bespravna gradnja: objekat koji se gradi bez dozvole ili rešenja po čl. 145 uklanja se o trošku graditelja ili sa zemljištem prelazi u javnu svojinu Republike Srbije (čl. 176 st. 3-5); inspektor kontinuirano prati promene u prostoru i o tome sedmično obaveštava Republičku građevinsku inspekciju (čl. 176 st. 1 tač. 6a).
• Žalba protiv inspektora podnosi se ministarstvu u roku od 15 dana, rešenja republičkog inspektora su konačna, a žalba ne odlaže izvršenje (čl. 184).
• Otuđenje zemljišta u javnoj svojini Republike sprovodi Republička direkcija za imovinu uz prethodnu saglasnost Vlade (čl. 99 st. 2).
• Planski dokumenti doneti pre 1993. prestaju da važe 12 meseci od stupanja na snagu izmena, to jest 24. oktobra 2026. (čl. 39 zakona o izmenama).
• Dodatni rok za upotrebnu dozvolu: za sve objekte kojima je rok istekao, dozvola se može izdati u dodatnom roku od dve godine, do 24. oktobra 2027. (čl. 41 zakona o izmenama).

Izmene iz 2026. („Sl. glasnik RS“, br. 80/2026) manje su i tehničke: brisano je pravilo da se svi rokovi računaju u radnim danima, solarne elektrane do 1 MW za sopstvene potrebe u industrijskim kompleksima oslobođene su lokacijskih uslova (čl. 53a st. 8 i 9), uz zahtev po čl. 145 i uz zahtev za uklanjanje objekta prilaže se rešenje o saglasnosti na plan upravljanja otpadom od građenja i rušenja (čl. 145 st. 2 i čl. 168), a šumsko zemljište uništeno požarom zadržava namenu (čl. 88).

Odnos prema Zakonu o ozakonjenju i novom zakonu o legalizaciji

Zakon o planiranju i izgradnji uređuje kako se gradi legalno i šta sledi kada dozvole nema. On ne uređuje legalizaciju, odnosno naknadno priznavanje objekata izgrađenih bez dozvole. To je od 2015. radio Zakon o ozakonjenju objekata, a od 24. oktobra 2025. radi Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima („Sl. glasnik RS“, br. 91/2025 i 80/2026), poznat kao „Svoj na svome“. Tog dana Zakon o ozakonjenju je prestao da važi, a postupci pred opštinama su obustavljeni. Kako teče prijava, koliko košta i šta ako rok nije ispoštovan, objašnjeno je na stranicama o postupku legalizacije, o tome šta da radite ako imate nelegalan objekat i o ceni legalizacije.

Dva zakona se dodiruju na tri mesta. Prvo, objekti izgrađeni posle 24. oktobra 2025. ne mogu se upisati po novom zakonu o legalizaciji; za njih važe samo pravila Zakona o planiranju i izgradnji o bespravnoj gradnji, to jest obustava, uklanjanje ili prelazak u javnu svojinu (čl. 176). Drugo, ko je objekat upisao po zakonu o legalizaciji, a stekao je i zemljište ispod njega, formira parcelu za redovnu upotrebu po pravilima ovog zakona (čl. 105). Treće, rešenje o ozakonjenju doneto po starom zakonu i dalje služi kao dokaz o pravu na objektu kada se traži rešenje po čl. 145 (čl. 145 st. 3).

Gde pročitati zvanični tekst

Zvanični prečišćeni tekst dostupan je u Pravno-informacionom sistemu Republike Srbije: Zakon o planiranju i izgradnji na pravno-informacioni-sistem.rs. Pre nego što se oslonite na neki član, proverite podzakonske akte, pre svega pravilnik o postupku sprovođenja objedinjene procedure i pravilnik o posebnoj vrsti objekata i radova za koje nije potrebna građevinska dozvola, jer oni određuju konkretnu dokumentaciju i koji radovi idu po čl. 145. Uslove za priključenje i visinu doprinosa određuje vaša opština ili grad.

Izvori

• Zakon o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 72/2009 ... 62/2023, 91/2025 i 80/2026)
• Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji sa obrazloženjem (Narodna skupština, 2025)
• Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima („Sl. glasnik RS“, br. 91/2025 i 80/2026)
• Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture
• Republički geodetski zavod
• Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Sl. glasnik RS“, br. 91/2025), čl. 1, 2, 20, 23, 26, 31, 32 i 37-43, i Zakon o izmenama i dopunama („Sl. glasnik RS“, br. 80/2026), čl. 1-7 (paragraf.rs, nije zvanični izvor)