Pređi na sadržaj
AdvokatX
Meni
Probajte besplatno

Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP): rokovi, žalba i ćutanje uprave

Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP): važeći tekst i Sl. glasnik, rok za rešenje 30/60 dana, žalba 15 dana, ćutanje uprave i upravni spor.

INFO
Kratak odgovor. Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP) propisuje kako državni organi, opštine, javne službe i drugi nosioci javnih ovlašćenja odlučuju o pravima i obavezama građana i firmi: od zahteva, preko rešenja, do žalbe. Važeći tekst objavljen je u „Sl. glasniku RS“, br. 18/2016, 95/2018 (autentično tumačenje) i 2/2023 (odluka US). Organ mora da izda rešenje u roku od 30, odnosno 60 dana, žalba se podnosi u roku od 15 dana, a posle žalbe sledi upravni spor. Stranica objašnjava zakon običnim jezikom i ne zamenjuje zvanični tekst.

Šta uređuje Zakon o opštem upravnom postupku i na koga se primenjuje

Zakon o opštem upravnom postupku, skraćeno ZUP, je propis po kome uprava odlučuje o pojedinačnim pravima i obavezama građana i firmi. Kad tražite građevinsku dozvolu, tuđu negu i pomoć, upis u katastar, registraciju firme u APR-u, penziju od PIO fonda, dečiji dodatak ili boračko pravo, postupak teče po ovom zakonu, osim u delu koji poseban zakon uredi drukčije.

Primenjuju ga državni organi, organi pokrajine i lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća, regulatorna tela i sva pravna i fizička lica kojima su poverena javna ovlašćenja (čl. 1). Upravna stvar je svaka situacija u kojoj organ, primenjujući propis, donosi rešenje ili drugi akt koji utiče na vaš pravni položaj (čl. 2). Posebni zakoni, na primer o planiranju i izgradnji, o PIO ili o socijalnoj zaštiti, mogu urediti samo pojedina pitanja i to tako da ne smanje zaštitu koju daje ZUP (čl. 3).

Zvanični citat glasi: Zakon o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016, 95/2018 - autentično tumačenje i 2/2023 - odluka US). Zakon je zamenio savezni ZUP iz 1997. godine i primenjuje se od 1. juna 2017. Skraćenice „ZUP“ i „ZOUP“ označavaju isti zakon.

Kako je zakon strukturisan

Zakon ima 217 članova u deset delova:

  • Deo prvi: uvodne odredbe i osnovna načela (čl. 1-15)
  • Deo drugi: upravno postupanje, odnosno upravni akt, garantni akt, upravni ugovor, upravne radnje i javne usluge (čl. 16-32)
  • Deo treći: osnovna pravila postupka, uključujući stranku, obaveštavanje, dostavljanje, rokove i troškove (čl. 33-89)
  • Deo četvrti: prvostepeni postupak, od pokretanja do dokazivanja (čl. 90-135)
  • Deo peti: rešenje i zaključak (čl. 136-146)
  • Deo šesti: pravna sredstva, odnosno prigovor i žalba (čl. 147-174)
  • Deo sedmi: posebni slučajevi uklanjanja i menjanja rešenja, uključujući ponavljanje postupka (čl. 175-189)
  • Deo osmi: izvršenje (čl. 190-206)
  • Deo deveti i deseti: kaznene, prelazne i završne odredbe (čl. 207-217)

Načela koja štite stranku

Ko je stranka (čl. 44). Stranka je lice čija se upravna stvar rešava, ali i svako drugo lice na čija prava, obaveze ili pravne interese ishod postupka može da utiče, na primer komšija u postupku za građevinsku dozvolu.

Pravo na izjašnjavanje (čl. 11). Organ vam mora pružiti priliku da se izjasnite o činjenicama od značaja za odluku. Bez toga može da odluči samo kad je to zakonom izričito dozvoljeno. Rešenje doneto bez vašeg izjašnjenja može se pobijati zbog povrede pravila postupka (čl. 158).

Dvostepenost (čl. 13). Protiv prvostepenog rešenja stranka može izjaviti žalbu, osim ako je zakon isključi. Isto važi kad organ uopšte ne odluči u roku.

Pomoć stranci (čl. 8). Organ po službenoj dužnosti pazi da neznanje stranke ne bude na štetu njenih prava i upozorava je kad vidi da ima osnova za ostvarenje nekog prava.

Srazmernost (čl. 6). Organ može ograničiti vaše pravo samo koliko je neophodno da se ostvari svrha propisa, i mora primeniti meru koja je za vas povoljnija ako se i njome postiže cilj.

Delotvornost i ekonomičnost (čl. 9). Postupak se vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova, a organ sam pribavlja podatke iz službenih evidencija.

Odredbe ZUP-a koje se najčešće traže

Pribavljanje podataka po službenoj dužnosti (čl. 103). Organ je dužan da sam izvrši uvid i pribavi podatke o kojima se vodi službena evidencija: izvode iz matičnih knjiga, podatke o prebivalištu, katastarske podatke, podatke iz APR-a ili PIO fonda. Ako evidenciju vodi drugi organ, zamoljeni organ ustupa podatke besplatno u roku od 15 dana. Od vas se mogu tražiti samo podaci za identifikaciju i dokumenti o činjenicama koje niko ne evidentira (čl. 9 st. 4). Ako neki šalter i dalje traži izvod koji sam može da pribavi, pozovite se na ovaj član.

Neuredan podnesak (čl. 59). Ako zahtevu nešto nedostaje, organ vas u roku od osam dana obaveštava šta da ispravite i ostavlja rok od najmanje osam dana. Tek ako ne ispravite u roku, zahtev se odbacuje.

Rok za izdavanje rešenja (čl. 145). Kad je postupak pokrenut po vašem zahtevu, rešenje se izdaje najkasnije u roku od 30 dana ako se odlučuje neposredno, a 60 dana ako se vodi ispitni postupak. Rok teče od pokretanja postupka, a obuhvata i obaveštavanje stranke o rešenju.

Sadržina rešenja (čl. 141). Pisano rešenje mora da ima uvod, dispozitiv, obrazloženje i uputstvo o pravnom sredstvu. Obrazloženje mora da bude razumljivo i da navede zašto neki vaš zahtev ili dokaz nije uvažen. Uputstvo o pravnom sredstvu kaže da li je dozvoljena žalba ili upravni spor, kome se podnosi i u kom roku.

Računanje rokova (čl. 80 i 81). Dan obaveštavanja se ne računa, rok počinje od prvog narednog dana. Ako poslednji dan pada u dan kad organ ne radi, rok ističe prvog narednog radnog dana. Podnesak poslat preporučenom poštom predat je na dan predaje pošti.

Vraćanje u pređašnje stanje (čl. 82 i 83). Ako ste rok propustili iz opravdanog razloga, predlog se podnosi u roku od osam dana od prestanka razloga, a najkasnije tri meseca od propuštanja.

Dostavljanje (čl. 71, 75, 76 i 78). Rešenje od koga teče rok za žalbu dostavlja se lično. Ako niste zatečeni, dostavljač pokušava ponovo u roku od 24 sata, pa ostavlja obaveštenje; dostavljanje se smatra izvršenim po isteku 15 dana od obaveštenja. Rok od 15 dana važi i za posredno dostavljanje preko punoletnog člana domaćinstva i za javno dostavljanje na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa. Obična pošta smatra se primljenom sedmog dana od predaje pošti.

Izvršnost (čl. 190). Prvostepeno rešenje postaje izvršno istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena, a drugostepeno kad je stranka o njemu obaveštena.

Žalba i ćutanje uprave

Žalba je redovni pravni lek u upravnom postupku i uređena je čl. 151-174. Najvažnije:

  • Žalba je dozvoljena protiv svakog prvostepenog rešenja, osim kad je zakon isključi. Protiv rešenja Vlade žalba nije dozvoljena (čl. 151 st. 1 i 2).
  • Rok je 15 dana od obaveštavanja o rešenju, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano (čl. 153 st. 1). Neki posebni zakoni imaju kraće ili duže rokove, pa uvek proverite uputstvo o pravnom sredstvu.
  • Rešenje ne može da se izvrši dok rok za žalbu ne istekne, a izjavljena žalba odlaže izvršenje dok se o njoj ne odluči, osim kad zakon predviđa drukčije (čl. 154).
  • Rešenje može da se pobija zbog pogrešne primene propisa, nenadležnosti, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, povrede pravila postupka i prekoračenja slobodne ocene (čl. 158).
  • O žalbi se odlučuje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od predaje uredne žalbe (čl. 174).

Ćutanje uprave je poseban slučaj. Kad organ ne izda rešenje u zakonskom roku, stranka može izjaviti žalbu kao da je zahtev odbijen (čl. 151 st. 3). Žalba se podnosi posle isteka roka, a najkasnije u roku od godinu dana od isteka (čl. 153 st. 2). Drugostepeni organ traži od prvostepenog da objasni zašto nije odlučio. Ako je razlog opravdan, produžava rok najviše za 30 dana; ako nije, sam odlučuje ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku do 15 dana, a ako ni tada ne izda, sam odlučuje (čl. 173). Izuzetak su postupci u kojima poseban zakon propisuje da se ćutanje smatra usvajanjem zahteva; tada žalbe nema (čl. 151 st. 5).

Osim žalbe, zakon poznaje i prigovor: protiv upravne radnje, na primer odbijanja da se izda uverenje, ili zbog načina pružanja javne usluge, u roku od 15 dana, o kome odlučuje rukovodilac organa (čl. 147 i 148).

Ponavljanje postupka i drugi vanredni putevi

Kad je rešenje konačno, a kasnije saznate za nove činjenice ili dokaze koji bi doveli do drukčijeg rešenja, ili je rešenje doneto na osnovu lažne isprave, ili vam nije bilo omogućeno da učestvujete u postupku, možete tražiti ponavljanje postupka (čl. 176). Zahtev se podnosi u roku od 90 dana od saznanja za razlog, a kad je osnov odluka Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava, u roku od šest meseci od njenog objavljivanja u „Službenom glasniku“ (čl. 178). Zahtev se uvek predaje prvostepenom organu (čl. 179). Odlukom Ustavnog suda objavljenom u br. 2/2023 utvrđeno je da objektivni rok od pet godina iz čl. 178 st. 3 nije u saglasnosti sa Ustavom, jer je sprečavao ponavljanje i kada je osnov odluka Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava (čl. 176 st. 1 tač. 11 i 12). U prečišćenom tekstu taj stav se više ne navodi; tačan domašaj odluke proverite u važećem tekstu i u samoj odluci. Deo sedmi uređuje i poništavanje i ukidanje rešenja po službenoj dužnosti, o čemu se odlučuje u roku od 60 dana od pokretanja postupka (čl. 186).

Upravni spor: sledeći korak posle žalbe

Kad je žalba iskorišćena ili nije dozvoljena, rešenje je konačno i preostaje upravni spor po Zakonu o upravnim sporovima („Sl. glasnik RS“, br. 111/2009). Tužba se podnosi Upravnom sudu u roku od 30 dana od dostavljanja rešenja (čl. 18 tog zakona). Tužba po pravilu ne odlaže izvršenje, ali sud može, na zahtev, odložiti izvršenje ako bi vam nastala teško nadoknadiva šteta (čl. 23). Kod ćutanja uprave tužba je moguća kad drugostepeni organ ne odluči u roku od 60 dana od prijema žalbe, pa ni u daljih sedam dana po naknadnom zahtevu (čl. 19). Ako sud uvaži tužbu, poništava rešenje i vraća predmet organu (čl. 42). Uz tužbu se prilaže rešenje koje se pobija, a kod ćutanja uprave kopija zahteva, žalbe i naknadnog zahteva sa dokazom o predaji (čl. 22).

Da li postoji novi Zakon o upravnom postupku 2025. ili 2026. godine?

Ne. Važeći ZUP donet je 2016. godine i od tada nije menjan zakonom o izmenama, već samo autentičnim tumačenjem iz 2018. i odlukom Ustavnog suda iz 2023. koja je uklonila jedan rok kod ponavljanja postupka. Kada tražite „zakon o upravnom postupku 2025“ ili „novi ZUP“, reč je o istom tekstu. Ono što se menja su posebni zakoni koji uređuju pojedine postupke, na primer rokovi kod socijalnih davanja ili elektronsko podnošenje zahteva, pa je za konkretan postupak uvek potrebno pročitati i poseban zakon.

Gde pročitati zvanični tekst

Zvanični tekst dostupan je u Pravno-informacionom sistemu Republike Srbije: Zakon o opštem upravnom postupku na pravno-informacioni-sistem.rs. Pre nego što računate rok, proverite poseban zakon za vaš postupak i uputstvo o pravnom sredstvu na samom rešenju, jer posebni rokovi imaju prednost nad opštim.

Izvori

Šta da uradite

  • Organ je dužan da sam pribavi podatke iz službenih evidencija (matične knjige, katastar, APR, PIO) i od vas može tražiti samo ono što nijedan organ ne vodi (čl. 9 st. 3 i 4 i čl. 103).
  • Neuredan podnesak se ne odbacuje odmah: organ vas u roku od osam dana obaveštava kako da ga uredite i ostavlja najmanje osam dana za ispravku (čl. 59).
  • Rešenje se izdaje najkasnije u roku od 30 dana kad se odlučuje neposredno, a 60 dana kad se vodi ispitni postupak (čl. 145).
  • Pre odluke morate dobiti priliku da se izjasnite o činjenicama; bez toga se odlučuje samo kad zakon to izričito dozvoljava (čl. 11).
  • Rok se računa od dana posle obaveštavanja, a ako poslednji dan pada u dan kad organ ne radi, rok ističe prvog narednog radnog dana (čl. 80). Podnesak poslat preporučenom poštom predat je na dan predaje pošti (čl. 81).
  • Žalba se podnosi u roku od 15 dana od obaveštavanja o rešenju, ako posebnim zakonom nije propisan drugi rok (čl. 153 st. 1).
  • Ako organ ne izda rešenje u roku, žalba zbog ćutanja uprave može se podneti odmah po isteku roka, a najkasnije u roku od godinu dana (čl. 151 st. 3 i čl. 153 st. 2).
  • Drugostepeni organ odlučuje o žalbi najkasnije u roku od 60 dana od predaje uredne žalbe (čl. 174).
  • Ponavljanje postupka može se tražiti u roku od 90 dana od saznanja za razlog (čl. 176 i 178).
  • Tužba Upravnom sudu podnosi se u roku od 30 dana od dostavljanja konačnog rešenja (čl. 18 Zakona o upravnim sporovima).

Pitanja i odgovori

Koji je važeći Zakon o upravnom postupku 2025. i 2026. godine?

Važi Zakon o opštem upravnom postupku iz 2016. godine („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016), koji se primenjuje od 1. juna 2017. Posle toga tekst je menjan samo dva puta: autentičnim tumačenjem iz 2018. (br. 95/2018) i odlukom Ustavnog suda objavljenom početkom 2023. (br. 2/2023), koja je uklonila jedan objektivni rok kod ponavljanja postupka. Novi zakon nije donet ni 2025. ni 2026. godine, pa upiti „zakon o upravnom postupku 2025“ i „novi ZUP“ vode na isti tekst iz 2016. u obliku koji važi danas. Stari zakon iz 1997. (ZUP SRJ) više se ne primenjuje.

Koliki je rok za donošenje rešenja u upravnom postupku?

Kad je postupak pokrenut po vašem zahtevu, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka ako odlučuje neposredno, na osnovu podataka iz zahteva i službenih evidencija, a u roku od 60 dana ako vodi ispitni postupak, na primer saslušava svedoke ili veštači (čl. 145). Posebni zakoni mogu propisati kraće rokove: centar za socijalni rad o statusu roditelja negovatelja odlučuje u roku od 15 dana. „Izdavanje“ rešenja obuhvata i obaveštavanje stranke o njemu, pa rok nije ispoštovan ako je rešenje samo potpisano u organu.

Šta je ćutanje uprave i šta mogu da uradim?

Ćutanje uprave je situacija u kojoj organ nije izdao rešenje u zakonskom roku. Zakon to izjednačava sa odbijanjem u smislu pravnog leka: stranka ima pravo na žalbu iako rešenja nema (čl. 13 st. 1 i čl. 151 st. 3). Žalba se podnosi posle isteka roka, a najkasnije u roku od godinu dana od njegovog isteka (čl. 153 st. 2). Drugostepeni organ tada traži od prvostepenog da objasni kašnjenje; ako razlog nije opravdan, sam odlučuje ili nalaže da se rešenje izda u roku do 15 dana (čl. 173). Ako ni drugostepeni organ ne odluči u roku od 60 dana, šalje mu se naknadni zahtev, pa posle daljih sedam dana može se podneti tužba Upravnom sudu (čl. 19 Zakona o upravnim sporovima).

Koliki je rok za žalbu na rešenje i kome se žalba predaje?

Opšti rok je 15 dana od obaveštavanja stranke o rešenju (čl. 153 st. 1). Posebni zakoni mogu propisati drugi rok, pa prvo pročitajte uputstvo o pravnom sredstvu na kraju rešenja: ono mora da sadrži kome se žalba izjavljuje, kome se predaje, u kom roku i kolika je taksa (čl. 141 st. 5). Žalba po pravilu odlaže izvršenje rešenja dok se o njoj ne odluči (čl. 154). Ako je rok propušten iz opravdanog razloga, vraćanje u pređašnje stanje može se predložiti u roku od osam dana od prestanka razloga, a najkasnije tri meseca od propuštanja (čl. 82 i 83).

Da li moram sam da donosim izvode i uverenja?

Ne, ako se radi o podacima o kojima neki organ vodi službenu evidenciju. Organ koji vodi postupak dužan je da ih pribavi po službenoj dužnosti, a organ koji evidenciju vodi da ih besplatno ustupi u roku od 15 dana (čl. 103 st. 1 i 2). Od vas se mogu tražiti samo podaci za identifikaciju i dokumenti o činjenicama koje nijedan organ ne evidentira (čl. 9 st. 4). Lične podatke možete i sami dostaviti ako to izričito izjavite; ako ih tada ne dostavite u roku, zahtev se smatra neurednim (čl. 103 st. 3).

Kada se smatra da mi je rešenje dostavljeno ako nisam bio kod kuće?

Rešenje protiv koga teče rok za žalbu dostavlja se lično (čl. 75 st. 1). Ako vas dostavljač ne zatekne, pokušava ponovo u roku od 24 sata, a zatim ostavlja obaveštenje gde i do kada možete da preuzmete pismeno. Smatra se da je dostavljanje izvršeno kad istekne 15 dana od ostavljanja obaveštenja (čl. 75 st. 5 i 6). Isti rok od 15 dana važi za posredno dostavljanje preko člana domaćinstva (čl. 76) i za javno dostavljanje na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa (čl. 78). Obična pošta smatra se primljenom sedmog dana od predaje pošti, ali možete dokazivati da ste je primili kasnije (čl. 71).

Šta je upravni spor i koji je rok za tužbu?

Upravni spor je sudska kontrola konačnog rešenja, dakle rešenja protiv koga žalba nije dozvoljena ili je već iskorišćena (čl. 14 Zakona o upravnim sporovima). O njemu odlučuje Upravni sud u veću od troje sudija (čl. 8). Tužba se podnosi u roku od 30 dana od dostavljanja rešenja (čl. 18) i po pravilu ne odlaže izvršenje, ali sud može odložiti izvršenje na zahtev tužioca (čl. 23). Ako sud uvaži tužbu, poništava rešenje i vraća predmet organu na ponovno odlučivanje (čl. 42).